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Ein multinationales Übereinkommen, das Tiere und Pflanzen sowie ihre Lebensräume in Europa und in Teilen Afrikas schützt: Die Berner Konvention klingt erst einmal wie eine gute und sehr notwendige Sache. Doch wo Regelungen, da auch Ausnahmen: Im Rahmen unserer Tierschutzarbeit sind wir immer wieder mit den Möglichkeiten der Aushebelung geltender Tierschutzrichtlinien und -gesetze konfrontiert. Auch die Berner Konvention, die unter anderem Braunbären unter strengen Schutz stellt, hat in der Praxis nicht die Wirkung, die sie eigentlich haben sollte. Wir zeigen auf, wie sich die „Schwachstellen“ dieses Übereinkommens auf den Schutz der Tiere auswirken.
+++ Mehrere hundert Braunbären in Privathaltung (Ukraine), Abschussquoten für Braunbären – auch im Rahmen der Trophäenjagd (Rumänien bis 2016), Abschussgenehmigungen von Wölfen (Deutschland), die Bejagung von Fischottern (Österreich) +++
Zahlen und Fakten, die die drängende Frage aufwerfen: Wie ist all dies, trotz des strengen Schutzes dieser Tiere durch die Berner Konvention, möglich?
Was ist die Berner Konvention und wen schützt sie?
Das „Übereinkommen über die Erhaltung der europäischen wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume“ ist ein völkerrechtlich verbindlicher Vertrag des Europarates aus dem Jahr 1979. Es wurde im schweizerischen Bern zur Unterzeichnung aufgelegt und ist daher allgemein als Berner Konvention bekannt.
© Council of Europe
Die Berner Konvention listet in drei Anhängen verschiedene Arten entsprechend ihres Schutzstatus:
Anhang I enthält circa 700 streng geschützte Pflanzenarten, die nicht beschädigt oder aus der Natur entnommen werden dürfen.
Anhang II beinhaltet circa 710 Tierarten, für die besonders strenge Artenschutzvorschriften gelten. Sie dürfen weder gefangen, gehandelt, getötet noch gestört werden.
In Anhang III sind weniger streng geschützte Tierarten aufgelistet, die zwar als schutzbedürftig gelten, unter gewissen Umständen aber gejagt oder genutzt werden dürfen.
In einem vierten Anhang werden darüber hinaus streng verbotene Mittel oder Methoden des Fangens und Tötens aufgelistet, wie z.B. der Einsatz von Schlingen, Netzen, Fallen, Giftködern oder Sprengstoffen.
Bis heute (Stand Dezember 2019) haben bis auf Russland und San Marino alle Länder Europas, die Europäische Union als internationale Organisation selbst sowie die vier afrikanischen Staaten Burkina Faso, Marokko, Senegal und Tunesien, auf deren Staatsgebiet Überwinterungsgebiete europäischer Vogelarten liegen, das Übereinkommen unterzeichnet. Deutschland ist seit 1985 Vertragsstaat. Da die EU als internationale Organisation die Konvention unterzeichnet hat, sind alle Mitgliedsstaaten an das Abkommen gebunden - unabhängig davon, ob sie die Berner Konvention selbst unterzeichnet haben oder nicht.
Die beteiligten Staaten verpflichten sich auf nationaler Ebene zur Förderung
… der Erhaltung wildlebender Tiere und Pflanzen sowie ihrer natürlichen Lebensräume, insbesondere der gefährdeten und empfindlichen Arten.
… der Informations- und Bildungsarbeit in der Bevölkerung, um auf die Notwendigkeit, wildlebende Tierarten und Pflanzen sowie ihre Lebensräume zu erhalten, hinzuweisen.
Außerdem verpflichten sie sich dazu,
… multinational zusammenzuarbeiten und den Zwecken der Konvention dienende Forschungsarbeiten zu fördern und zu koordinieren.
… die Konvention bei ihrer Planungs- und Entwicklungspolitik sowie bei ihren Maßnahmen gegen die Umweltverschmutzung, die Erhaltung wildlebender Pflanzen und Tiere zu berücksichtigen.
Asociata Milioane de Preteni
Die Umsetzung der Berner Konvention
Um die Umsetzung der Berner Konvention zu gewährleisten, muss jeder Staat die notwendigen gesetzgeberischen und verwaltungstechnischen Maßnahmen treffen. Dabei spielen zwei EU-Richtlinien, eine grundlegende Rolle: die Vogelschutzrichtlinie aus dem Jahr 1979 sowie die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie von 1992, kurz FFH-Richtlinie, zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen.
Beide Richtlinien wurden durch die Europäische Union geschaffen, um die Umsetzung der Verpflichtungen aus der Berner Konvention zu verfolgen und die Bestimmungen in den einzelnen Ländern in nationales Recht umzusetzen.
So bestimmt die FFH-Richtlinie ein zusammenhängendes Netz von Schutzgebieten, das sich Natura 2000 nennt und ein wesentliches Instrument der Berner Konvention darstellt. Das Schutzgebietsnetz setzt sich aus den durch die FFH- und die Vogelschutzrichtlinie geschützten nationalen Gebiete aller 28 EU Staaten zusammen und umfasst eine Fläche von über 1,3 Mio. km2. So hat allein Deutschland aktuell 4.544 rechtsverbindlich ausgewiesene FFH-Gebiete und 749 Vogelschutzgebiete, in denen Tiere, Pflanzen und ihr Lebensraum geschützt sind.
Die Kontrollmechanismen der Berner Konvention sind unzureichend
Die Einhaltung der in der Berner Konvention festgelegten Verpflichtungen der Mitgliedstaaten soll durch das Leitungsgremium der Berner Konvention, den Ständigen Ausschuss, überprüft werden – zu Hilfe werden dabei verschiedene Instrumente wie das Fallerfassungssystem, die Überprüfung durch Expertengruppen und die Berichterstattung aus den Ländern gezogen.
Mit Hilfe des Fallerfassungssystems und einem öffentlich zugänglichen Beschwerdeformular (in englischer Sprache) können Nichtregierungsorganisationen (NGOs, also Vereine) sowie Privatpersonen dem Europarat mögliche Verletzungen der Berner Konvention melden.
Jede Beschwerde wird zunächst einer ersten Prüfung hinsichtlich seiner Relevanz unterzogen. Gegebenenfalls werden zusätzliche Informationen bei der die Beschwerde einreichenden Person oder NGO eingeholt. Das Formular ist nicht anonym. Sollte der Ständige Ausschuss zu dem Schluss kommen, dass weitere Informationen benötigt werden, kann er einen Besuch vor Ort durch unabhängige Experten organisieren, die ihm danach Bericht erstatten. Eine Übersicht über alle bisher eingereichten Beschwerden mit Vermerk des aktuellen Status ist öffentlich zugänglich.
Aufgabe der Expertengruppen ist es, die Umsetzung der Berner Konvention in den Mitgliedstaaten zu überprüfen und Empfehlungen zur weiteren Verbesserung auszusprechen. Mitglieder der Expertengruppen sind Fachleute aus den Mitgliedstaaten der Konvention, welche unterschiedliche Forschungsgebiete bearbeiten wie z.B. Reptilien, Pflanzen, große Fleischfresser, invasive gebietsfremde Arten, den Klimawandel oder die biologische Vielfalt. Auch NGOs, die über relevante Spezialkenntnisse verfügen, können sich hier einbringen.
Hinsichtlich der generellen Berichterstattung gilt zu sagen, dass die Berner Konvention auf Freiwilligkeit baut. Die Mitgliedstaaten der Konvention sind aufgefordert, freiwillig alle vier Jahre einen generellen Bericht über die Umsetzung der in der Konvention festgehaltenen Forderungen auf nationaler Ebene einzureichen. Wirft man einen Blick auf die Berichtserfassungstabelle, geht daraus das ernüchternde Ergebnis hervor, dass keiner der Mitgliedstaaten bisher einen solchen Bericht eingereicht hat.
Neben den freiwilligen generellen Berichten sieht die Berner Konvention nur ein einziges verpflichtendes Berichtsformat vor: den zweijährigen Bericht über Ausnahmeregelungen. Mitgliedstaaten der Konvention, die beim Schutz wildlebender Tiere Ausnahmen zulassen, müssen dem Ständigen Ausschuss alle zwei Jahre einen Bericht dazu vorlegen, der eine wissenschaftliche Einschätzung der Folgen dieser Ausnahmeregelungen auf den Schutz der betroffenen Arten und Lebensräume enthält.
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Ausnahmeregelung: Einladung zum Greenwashing illegaler Aktivitäten?
Durch Ausnahmeregelungen (Artikel 9) ist es den Mitgliedsländern möglich, Maßnahmen zu treffen, ohne eine Strafe befürchten zu müssen. Laut Artikel 9 der Berner Konvention sind Ausnahmen dann zulässig, wenn „es keine andere befriedigende Lösung gibt und die Ausnahme dem Bestand der betreffenden Population nicht schadet“.
Solche Ausnahmeregelungen können grundsätzlich sinnvoll sein, denn sie ermöglichen einen Ermessensspielraum im Umgang mit Sonderfällen. In solchen Sonderfällen dürfen einzelne Tiere, die gemäß der Konvention eigentlich unter strengem Schutz stehen, eingefangen, umgesiedelt oder zum Abschuss freigegeben werden. Es kann sich beispielsweise um Individuen handeln, die untypisches und gefährdendes Verhalten aufweisen oder krank sind und als Überträger von schwerwiegenden Krankheitserregern andere Individuen oder ganze Tierbestände in einem bestimmten Gebiet bedrohen.
Die entscheidende Schwachstelle der Ausnahmeregelung ist die unscharfe Formulierung der zulässigen Gründe und das auf Vertrauensbasis beruhende Kontrollformat zugelassener Ausnahmen.
Als zulässige Gründe für Ausnahmeregelungen gelten Sonderfälle
- zum Schutz der Pflanzen- und Tierwelt,
- zur Verhütung ernster Schäden an Kulturen, Viehbeständen, Wäldern, Fischgründen, Gewässern und anderem Eigentum, im Interesse der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit, der Sicherheit der Luftfahrt oder anderer vorrangiger öffentlicher Belange und
- für Zwecke der Forschung und Erziehung, der Bestandsauffrischung, der Wiederansiedlung und der Aufzucht
- um unter streng überwachten Bedingungen selektiv und in begrenztem Umfang das Fangen, das Halten oder eine andere vernünftige Nutzung bestimmter wildlebender Tiere und Pflanzen in geringen Mengen zu gestatten.
Zwar werden Ungereimtheiten sowie vorsätzliches und falsches Handeln geahndet*, die Entscheidung darüber, wann eine Ausnahme begründet ist, liegt aber weitestgehend im Ermessen der jeweils zuständigen nationalen Entscheidungsträger*innen der Mitgliedsländer. Die offenen Formulierungen der Ausnahmen ermöglichen, dass es für nahezu alle Ausnahmen eine vermeintlich passende Begründung gibt. Sie werden deshalb regelmäßig und recht einfach als Schlupflöcher missbraucht.
Ein Beispiel: Illegale Holzrodungen in den Karpaten (Rumänien)
Insbesondere wenn lukrative oder politische Interessen im Raum stehen, versuchen Staaten immer wieder, die Berner Konvention und die nationalen Gesetze, durch die diese umgesetzt wird, zu umgehen.
So deckten österreichische Investigativjournalisten des Kollektivs addendum die Machenschaften von Holzfällern im rumänischen Urwald, inmitten von Natura-2000-Schutzgebieten oder Nationalparks, auf. „Fadenscheinigen Begründungen wie kleinflächiger Borkenkäferbefall oder Sturmschäden werden von den Staatsforsten gern als Ausrede benutzt, um ganze Hänge sukzessive abzuholzen“, so der Fotograf und Aktivist Matthias Schickhofer gegenüber addendum. Vom Bürgermeister über die Forstverwaltung bis hin zu Polizei und Politik - laut des Kollektivs liegen der organisierten Korruption und dem kriminellen Holzraubbau teils mafiöse Strukturen zugrunde. Ganze Gemeinden hingen in den Machenschaften oder würden eingeschüchtert - wer versucht dagegen vorzugehen riskiere sein Leben. Das dies nicht nur so dahingesagt und keinesfalls eine Übertreibung ist, ist kaum fassbar aber wahr: Mehr als 650 gewalttätige Attacken gegen Förster, Forstingenieure und Waldarbeiter hat die Föderation der rumänischen Forstgewerkschaften in den vergangenen fünf Jahren registriert.
Sechs Förster wurden in dieser Zeit ermordet - der letzte, Liviu Pop, war Förster im nordrumänischen Kreis Maramuresch und in einem Waldstück im Rogoz-Tal unterwegs, als er auf Holzdiebe traf. Er überlebte die Begegnung nicht. Ermittler sprachen von "extremer Gewalttätigkeit", mit der der 37-Jährige ermordet worden sei.
Was bedeutet das für den Tierschutz?
Im Rahmen unserer Tierschutzarbeit sind wir von der Welttierschutzgesellschaft immer wieder mit Fällen konfrontiert, in denen die Berner Konvention in der Praxis ausgehebelt wird.
Was illegale oder flexible Ausnahmeregelungen für zulässig erklärte Waldrodungen und der damit verbundene Habitatverlust verursachen können und welche unmittelbaren Auswirkungen die Möglichkeit von Ausnahmeregelungen auf den Tierschutz haben können, wird anhand unserer Projekte zum Schutz von Braunbären – durch die Berner Konvention streng geschützt – in Rumänien und der Ukraine eindrücklich deutlich.
„Problembären“ in Rumänien
Mensch-Tier-Konflikte als Legitimation für den Abschuss
Rumänien hat die Berner Konvention im Jahr 1993 ratifiziert. Folglich sind auch in dem südosteuropäischen Land die in Anhang II des Übereinkommens gelisteten Braunbären streng geschützt und dürfen weder gestört, gefangen, getötet noch gehandelt werden. Dennoch wurden zwischen 1989 und 2016 in Rumänien mehrere hundert Braunbären pro Jahr getötet. Wie ist das möglich?
Wie zuvor aufgezeigt, stellt das Interesse der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit eine zulässige Begründung für eine Ausnahmeregelung im Rahmen der Berner Konvention dar. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn durch ein Tier eine Gefahr für den Menschen ausgeht.
Zwar gehören Menschen nicht in das Beuteschema eines Bären, doch der durch die Abholzung der Urwälder verursachte Lebensraumverlust führt immer öfter dazu, dass die Tiere ihre natürliche Distanz zum Menschen verlieren. Nähern sich die Tiere auf der Suche nach Nahrung menschlichen Siedlungen oder fühlen sie sich in der freien Wildbahn durch den Menschen bedroht, kann es vereinzelt zu Konflikten kommen. Gefährden die Tiere Menschen, dürfen einzelne Individuen – sogenannte „Problembären“ – abgeschossen werden. Hierfür bedarf es eigentlich Nachweise darüber, dass diese wiederholt und systematisch in menschliche Siedlungen vorgedrungen sind. Doch die Realität sieht anders aus: „Problembären“ werden als Vorwand genutzt, die international geltenden Gesetze zu umgehen und Schlupflöcher zu bilden, die das Abschießen oder Einfangen der geschützten Tiere rechtfertigen. Eine offizielle von der Regierung erlassene Abschussquote ermöglichte es bis zum Jahr 2016, dass auf diese Weise jährlich mehrere hundert Braunbären in Rumänien getötet werden durften. Regionale Jagdverbände erhielten eine Abschussquote, die dann weltweit über Auktionen an private Jagdunternehmen verkauft wurde. Diese wiederum ermöglichten es Trophäenjäger aus der ganzen Welt – darunter vor allem auch Deutschland – in Rumänien Bären abzuschießen. Statt der sogenannten „Problembären“ wurden vielfach auch friedliche Tiere im Wald erlegt.
Aktuelle Situation:
Öffentlicher Protest führte dazu, dass im Oktober 2016 das rumänische Umweltministerium die Jagdquote für Braunbären aussetzte. Seitdem berichten Medien über eine steigende Zahl von Übergriffen von Bären auf Menschen. Aktuell (Stand November 2019) strebt die rumänische Regierung an, ein Gesetz durchzubringen, das den Braunbären ihren Schutzstatus komplett entzieht und somit ihren Abschuss gesetzlich legitimiert. Der neue Gesetzesentwurf muss noch von der nationalen Abgeordnetenkammer verabschiedet werden, was angesichts der derzeitigen Umstrukturierung der Regierung noch einige Zeit dauern dürfte. Der Entscheidungsprozess wird nach Einschätzung unserer rumänischen Partnerorganisation noch Wochen in Anspruch nehmen. Fest steht aber, dass die rumänische Regierung mit ihrem Plan eines gesetzlich genehmigten Abschusses von Braunbären, den Tieren ihren strengen Schutzstatus aberkennen möchte und damit gegen EU-Recht verstoßen würde.
Gemeinsam mit unserer Partnerorganisation Asociatia Milioane de Preteni (AMP) ermöglichen wir Bären aus illegaler oder schlechter Haltung ein tiergerechtes Leben. Darüber hinaus bemühen wir uns, der rumänischen Bevölkerung die Bären, ihre Bedürfnisse und Verhaltensweisen nahezubringen und für einen sensibleren Umgang mit den Braunbären in Rumänien zu sorgen. »Bärenschutzzentrum in Rumänien
Ukraine-„Problembären“ hinter Schloss und Riegel
Während es in Rumänien kaum noch private Bärenhaltungen gibt, sieht dies in der Ukraine, wo die Berner Konvention im Jahr 1999 in Kraft trat, anders aus. Zwar dürfen die Tiere eigentlich nicht mehr privat gehalten werden, doch auch hier ist die Realität eine andere: Die Grauzonen der Ausnahmeregelungen des Artikels 9 der Berner Konvention macht sich die Ukraine zu Nutze, um Voraussetzungen zu schaffen, die die Vergabe von Haltungsgenehmigungen für Privatleute ermöglichen. Fehlende Vorgaben und Überprüfung der Haltungsbedingungen ermöglichen es den Besitzer*innen, die Tiere so zu halten, wie sie es für richtig halten.
Ziel unserer Zusammenarbeit mit der lokalen Organisation ECO-HALYCH ist es, diesen Zustand zu ändern. Grundlage unserer Arbeit stellt der Aufbau einer nationalen Datenbank aller Bären in Privathaltung sowie die Information und Sensibilisierung von Halter*innen und der Bevölkerung im Allgemeinen dar. Wir arbeiten hierfür in enger Absprache mit den lokalen Behörden. Unser Ziel ist es, strengere Vorgaben und Kontrollen für die Braunbärenhaltung zu erreichen. Dazu zählt die Einführung eines funktionierenden Systems zur Vergabe von Haltungsgenehmigungen mit präzisen Auflagen wie beispielsweise regelmäßigen tiermedizinischen Kontrollen und bärengerechten Gehegen. Der Ausbau tiermedizinischer Kapazitäten im Land, um diese Auflagen in der Praxis auch umzusetzen, gehört ebenfalls zu unseren Vorhaben. Langfristig wollen wir die Privathaltung von Bären in der Ukraine beenden. »Braunbären in der Ukraine
40 Jahre Berner Konvention: Ein Anlass für Veränderungen!
Um zu erreichen, dass die Berner Konvention zu einem wahrhaft wirkungsvollen Instrument wird, besteht dringender Handlungsbedarf:
- Die vagen Formulierungen der Ausnahmeregelungen müssen überarbeitet werden damit es den Mitgliedsstaaten nicht mehr so leicht möglich ist, rechtliche Schlupflöcher auszunutzen.
- Bis dahin müssen die nationalen Gesetze der Mitgliedsländer zur Durchsetzung der in der Berner Konvention formulierten Vorgaben und die entsprechenden Kontrollen umso konkreter formuliert und vor allem überprüft werden.
- Die auf Freiwilligkeit beruhenden generellen Berichte der Mitgliedsländer sollten einen verpflichtenden Charakter erhalten.
*Ein Hinweis zur Recherche des Artikels: Wir haben dem Europarat (Council of Europe) einige sehr konkrete Nachfragen bezüglich der Kontrollmechanismen und Strafverfolgung zukommen lassen, bis dato aber leider noch keine Antworten erhalten.
